La evaluación del impacto ambiental en Uruguay

Escribe Eduardo Gudynas.

A 25 años de la ley de evaluación del impacto ambiental, nacen tensiones y contradicciones con la participación y la política partidaria .

Días atrás participé de una mesa redonda sobre los 25 años de la ley de evaluación de impacto ambiental en el congreso uruguayo de los ingenieros interesados en los temas ambientales (convocados por el capítulo Uruguay de la Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria – AIDIS). Estoy muy agradecido a los organizadores por la invitación, y por la oportunidad de compartir esa mesa con Marcelo Cousillas y Carlos Amorín. El primero es seguramente el abogado que más sabe de la normativa ambiental en el país, y el segundo ha lidiado con ese tipo de evaluaciones desde hace años, y entre ellas con algunas de las más importantes. Desde lugares distintos, los tres participamos o fuimos testigos de la creación de ese sistema de evaluación ambiental en la década de 1990.

A partir de aquel evento, en esta nota comparto algunas de las ideas que presenté a la audiencia. Como paso previo, recordemos que estamos frente a evaluaciones de los posibles impactos en el ambiente de un emprendimiento, como pueden ser construir un puente o la nueva planta UPM-2. En la actualidad, esas evaluaciones incluyen varias herramientas como las autorizaciones ambientales de localización, previa al inicio de un emprendimiento, de operación y especial. Todas ellas se tramitan en la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), dependiente del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA).

Se entiende que evaluaciones como estas deben identificar y evaluar por anticipado los posibles efectos sobre el ambiente, y desde allí el Estado debe decidir si son aceptables o no. En caso de ser aceptables, se deben indicar medidas para remedir, amortiguar o restaurar los efectos en el entorno. Por ejemplo, si se instala un nuevo frigorífico, se deberán presentar los planes para el tratamiento de sus efluentes de manera de asegurar la calidad del agua que devolverá al medio.

Como primer punto en este análisis, se debe insistir en que estas evaluaciones de impacto ambiental (EIA) son un conjunto de instrumentos de enorme importancia en Uruguay. Se han concretado mejoras a lo largo de años, especialmente aquellas aprobadas hacia 2005. Es uno de los instrumentos de gestión más importantes que tiene el país para proteger el ambiente. También se debe destacar que todo ese sistema logró algunas fortalezas institucionales; el ejemplo más reciente fueron los sucesivos reclamos de información adicional desde los técnicos de DINAMA al considerar el proyecto de la segunda planta de celulosa, a pesar de las presiones de otras ramas del Poder Ejecutivo por acelerar todos los trámites.

Pero también se debe entender que se enfrentan tensiones y contradicciones. Si bien se entienden que las EIA deben ser preventivas, en el sentido de asegurar que se eviten impactos futuros sobre el entorno, ese propósito no es sencillo de asegurar. ¿Cuán preventiva pueden ser la EIA con los formatos actuales? ¿Cuán mitigables o remediables son esos efectos? Esto requiere abordar mejoras para lidiar con la incertidumbre y el riesgo, y sus capacidades prospectivas.

Asociado a esto se encuentra una delicada discusión sobre cuáles son los umbrales de impactos ambientales aceptables en Uruguay. Esto a su vez corresponde por un lado a consideraciones técnicas y por el otro a exigencias culturales y políticas. El primer aspecto refiere, por ejemplo, a la concentración de contaminantes, y para ello se necesitan guías precisas. Para algunos rubros se ha generado información propia en Uruguay, pero para otros, las EIA terminan usando requisitos de otras regiones como pueden ser de Estados Unidos o la Unión Europea. Sin embargo, ambientes uruguayos, como pueden ser una laguna rochense o una quebrada del norte, no necesariamente se comportan desde el punto de vista ecológico como un río o lago del hemisferio norte. Por ello es necesario contar con nuestras propias guías en todos los rubros, y además sean públicas.

En cuanto a las condiciones políticas y culturales, éstas aluden por ejemplo a la creciente exigencia ciudadana por mayores niveles de calidad ambiental. Los umbrales que en el pasado se toleraban para contaminantes, en el día de hoy pueden ser inaceptables; mientras que en el pasado se convivía con la desecación de bañados, hoy en día sería inconcebible por la pérdida de biodiversidad. En todo este entramado, los procedimientos de las EIA actuales también necesitan ajustes y actualizaciones.

Dando un paso más, en cualquiera de esos dos flancos, es clave la participación de técnicos, como pueden ser ingenieros, agrónomos, biólogos, etc. Pero en ese terreno asoman dificultades. Recordando el proyecto de minería de hierro de Aratirí, ocurrió que muchos respetados técnicos desde la Udelar, empresas consultoras y otros espacios, estaban enrolados de una manera u otra en consultorías con aquella empresa. Del mismo modo, actores que se desempeñaban como políticos pero desde un perfil técnico, también pasaron a participar del proyecto de la empresa. No hay nada ilegal o impropio en ello, pero el caso es que muchos de los vecinos de la zona de Valentines tenían muchas dificultades para encontrar técnicos independientes con los cuales entender o discutir los impactos de Aratirí.

Sin duda hay muchos académicos que están jugados con la temática ambiental, pero la Universidad de la República, como institución, viene muy retrasada en participar en el análisis, debate y acción sobre las EIA. Podría explorarse, por ejemplo, seguir el ejemplo del Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho. Esto implicaría crear un Consultorio en Evaluaciones de Impacto Ambiental, sea desde las facultades de ingeniería o ciencias, que pudiera proveer de información independiente atendiendo y acompañando a los grupos locales en sus dudas y reclamos, y con todo esto además contribuir a los análisis en manos de la DINAMA.

Una contradicción creciente, y posiblemente uno de los mayores problemas con las EIA, ocurre con la participación ciudadana. En los últimos años en lugar de mejorarse, se ha empeorado. El mecanismo clave es la audiencia ciudadana, y sigue siendo encarada como un evento puntual, que no permite una interacción entre los grupos locales, los promotores de un emprendimiento y el Estado. Bajo la administración Vázquez, las decisiones políticas de la DINAMA de hacer audiencias clave, como las relacionadas con UPM, en la víspera de feriados, han sido muy negativas. Todo esto hace que para muchos vecinos las EIA sean apenas un formalismo para justificar un emprendimiento. Se agrieta la legitimidad que sostiene al mecanismo. Las audiencias en lugar de servir a la participación terminan en batallas entre defensores y opositores. Todo esto requiere acciones urgentes de reforma para asegurar una real participación.

Otro flanco problemático son las presiones políticas sobre los técnicos de la DINAMA, que según la prensa han existido. Tampoco han pasado desapercibidas las amenazas (por ejemplo, bajo Mujica), de remover a la DINAMA de su ubicación ministerial, lo que en los hechos entre otras cosas significaba atacar a la EIA. Entonces, una tarea que debe enfocarse es el blindaje de la evaluación técnica, para a su vez dejar en claro cuáles serán las decisiones políticas subsiguientes (los ministros pueden aceptar o no un emprendimiento más allá de los informes técnicos). Esto es para evitar esa jugarreta de hacerle decir a los técnicos lo que los cargos políticos desean pero no quieren defender en público.

Podríamos imaginar que el MVOTMA, y el Poder Ejecutivo, están al tanto de todos estos problemas. Sin embargo, por ahora las señales son malas. En el Plan Nacional Ambiental promovido por el MVOTMA y aprobado por el Poder Ejecutivo, no se encuentra un compromiso claro y decidido en mejorar las evaluaciones de impacto ambiental. Se abordan detalles, tales como guías de evaluación en minería o hidrocarburos, o introducir el concepto de resiliencia ecológica (lo que puede ser positivo pero también puede abrir las puertas a mucha palabrería inoperante). Es más, la revisión de ese plan por momentos parecería indicar que no se entienden cuáles son las reales dificultades que enfrentan esos instrumentos de gestión.

Como conclusión, en los últimos 25 años se ha avanzado en contar con evaluaciones ambientales en el país, y eso debe celebrarse. Pero también es necesario comenzar a entender las tensiones y contradicciones que se enfrentan, las que en unos casos requieren ajustes y en otros reformas más sustanciales.

Más informaciones

Sobre AIDIS (Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria) en Uruguay – www.aidis.org.uy
Sobre la EIA en Uruguay: http://www.mvotma.gub.uy/index.php/ambiente/prevencion-y-control-para-el-cuidado-del-ambiente/evaluacion-de-impacto-ambiental/procedimiento-de-evaluacion